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【川報觀察】區域協調發展新機制如何“更加有效”

發布日期:2019-10-25 字體:[ ]

編者按



為深入實施國家區域協調發展戰略,扎實推進我省“一干多支、五區協同”“四向拓展、全域開放”戰略部署,近日省委、省政府出臺了《四川省建立更加有效的區域協調發展新機制實施方案》,這一新機制的核心就在于“更加有效”。如何“更加有效”,難題是什么,有什么對策,本期理論創新邀請國內知名專家學者,獻言獻策。


專家名單


吳維海 國合華夏城市規劃研究院執行院長、研究員


周其仁 北京大學國家發展研究院教授


魏后凱 中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員


孫久文 中國人民大學區域與城市經濟研究所所長、教授


范恒山 國家發展和改革委員會原副秘書長、教授


焦永利 中國浦東干部學院副教授


□張舟? 川觀記者 王付永 報道


舊機制為何“不那么有效”

●不能產生預期效果,原因在于既有的區域發展政策不再適應現在的發展環境變化


●區域協調發展不能只見物不見人。認為協調發展就是要縮小區域間的經濟總量差異,這是誤區


●缺乏統一規范、層次明晰、功能精準的區域政策體系,就難以從全局推進區域協調發展


梳理新中國成立以來的宏觀區域發展政策,先后經歷了生產力均衡布局階段、改革開放初期的梯度推進和不均衡發展階段、20世紀90年代中期以來的促進區域協調發展階段,這些區域政策的實施,都取得了非常大的成功。黨的十九大進一步將區域戰略和區域政策上升到全新高度,為了應對區域發展中的新情況新問題,明確要求“建立更加有效的區域協調發展新機制”。很顯然,這一新機制的核心就在于“更加有效”。

吳維海認為,讓協調發展機制“更加有效”,不但指明了下一步區域協調發展的重心,也暗示了在新發展階段,以往的區域協調發展政策不那么有效了,對未來的區域協調發展機制提出了更高的要求。“更加有效”,就是要解決發展的不平衡不充分問題。

區域發展的主要任務是解決不平衡的問題,而產業發展則是主要解決不充分的問題,如果發展機制只注重不平衡問題,或只注重不充分問題,都不能說是協調、全面的。吳維海認為,更加有效的協調發展機制,就是要把區域和產業這兩個問題抓好,這樣的發展機制才是協調的,更有效的。無疑,一些地方的區域協調發展機制,都在不平衡不充分的問題上各有側重。

區域發展機制之所以不能產生預期效果,原因也在于既有的區域發展政策不再適應現在的發展環境變化。周其仁認為,觀念上不能做到與時俱進,也是一些地方區域發展機制不能產生預期效果的原因。區域協調發展要堅持以人為本,不能只見物不見人。過去對區域協調發展存在一定的誤區,認為區域協調發展就是要縮小區域之間的經濟發展總量差距,以及縮小地方之間經濟增速的差異。我國幅員面積很大,不同地區的自然條件差異很大,增長速度和GDP不可能都一樣,收入水平也不可能都一樣。各地區應根據不同區域的主體功能定位來發展。

周其仁指出,中央已經明確協調發展的含義,就是要實現基本公共服務均等化,基礎設施通達程度比較均衡,人民生活水平大體相當。區域協調發展機制的構建也應該緊緊圍繞著這三大目標來制定。魏后凱持相同的看法,他認為隨著發展階段的變化,人們對區域協調發展的理解也要不斷深化。最初人們往往從平衡發展或空間均衡的角度來理解區域協調發展,但這種單純從生產或產出角度的考察,具有較大的局限性。因為在市場經濟中,經濟生產和產業活動分布本身就是空間不均衡的。有鑒于此,人們逐步把著眼點擴大到社會發展、生態環境和人的全面發展等方面。當前,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,推動區域協調發展不單純追求經濟發展差距的縮小,而是強調經濟社會的全面協調發展,是兼顧當前利益與長遠利益、經濟發展與生態環境保護有機融合的可持續協調發展。

一些區域協調發展機制之所以不那么有效,孫久文認為,隨著區域經濟發展態勢的變化,政策范圍過寬、各類政策不連貫、政策功能不明確的問題開始顯現。缺乏統一規范、層次明晰、功能精準的區域政策體系,就難以從全局性和區域性出發推進區域協調發展。

“更加有效”難點在哪里

●挑戰來自城鄉、發達與欠發達地區、傳統經濟優勢地區與現代經濟領先地區的差距可能進一步拉大


●目前區域發展最需要加強的是跨行政區的發展規劃,而恰恰是這類“合作區”的規劃最難實施


●讓不同層級、不同地區政府之間真正做到目標一致、步伐一致,并不容易


區域發展到了一個關鍵時期。我們看到,區域戰略與政策的地位日益提升,其發揮的作用也越來越大,尤其是由中央層面直接決策出臺的戰略與政策一個接一個、力度罕見。但是我們也應看到,區域發展面臨的問題依然復雜,讓區域協調發展機制更加有效的困難不小。

范恒山認為,區域協調發展機制更加有效的挑戰來自三個方面。第一,城鄉發展的差距有可能加大。現在城市建設的標準越來越高,但農村發展條件仍然薄弱,雖然提出了鄉村振興規劃,但實質性的支撐條件并不堅實,而且目前實施的農村基本制度與農村現代化的要求并不銜接,一家一戶的生產經營模式很難支撐農業和農村的現代化發展。此外,支撐農村發展的資源要素無法對接市場機制,處于弱勢位置的資源要素大量流出。第二,發達地區與欠發達地區發展的落差有可能擴大。發達地區居于發展高位,其與戰略疊加帶來的紅利形成了強大的虹吸效應和集聚效應。欠發達地區沒有優越的位勢、缺乏強有力的戰略支撐,又受到了發達地區虹吸效應的影響,加快發展舉步維艱。第三,傳統經濟優勢地區與現代經濟領先地區的落差有可能加大。傳統經濟優勢地區主要是兩類,一類是資源富集地區,另一類是傳統產業占比較高的地區。這三個挑戰若不很好地解決,區域有效協調發展機制發揮作用就失去了基礎。

機制的生命力在于落實,孫久文認為,機制不能發揮有效協調效果,原因也在于有些規劃不具可操作性。例如,開發區政策、國家級新區政策、綜合配套改革試驗區政策與主體功能區政策之間的聯系就比較少,有些地方甚至存在一定的沖突,讓執行者無所適從。從我國目前的情況來看,區域發展最需要加強規劃的是跨行政區的區域發展,而恰恰是這類“合作區”的規劃最難實施,難點就在于行政區的利益難于協調。從某種意義上說,區域問題是一個地區經濟社會發展的整體問題,而區域政策實際上也是各類政策在一個區域的綜合體現,這些特點決定了各類政策要有機整合、相互銜接。魏后凱建議,要做好區域規劃與相關規劃的銜接配合,真正實現“多規合一”,做到“一張藍圖繪到底”,不因地方政府換屆而造成政策多變,保持政策連貫性。

區域政策協調的難點在于既要能把握好不同地區區域規劃間的整體聯系,使之在體現各自特色的同時相互銜接,也要能共同體現好國家總體戰略導向和政策要求。但這諸多關系的協調需要智慧。周其仁認為,讓協調發展機制更加有效,關鍵是人,難點也是在人。區域之間的協調,本質上還是人與人之間的協調,不同政府層面之間的協調。各級政府都能從整體和大局出發,區域之間真正做到有效協調才是可能的。有效協調,就要想辦法讓不同層級,不同地區政府之間真正做到目標一致、步伐一致,同心同德,相向而行。但“眾口難調”,做到廣闊區域之間有效協調,并不容易。

怎樣做到“更加有效”

●區域之間更加有效協調發展的重點在農村,但解決農村問題的主要動能在城市


●讓區域協調機制更有效,要強調整體性治理,整體性治理以協作、整合、跨界為特征,關注整體利益


●每年春運的客流量,也是衡量區域協調發展的“晴雨表”



范恒山認為,區域發展有效協調機制的發揮,首先就要解決基礎性問題,目前來看,城鄉之間的有效協調是關鍵。城鄉之間有效協調發展的重點在農村,但解決鄉村問題的主要動能在城市。但要讓城市動能進入農村,需要推動城鄉體制一并改革。在農村,一要解決資源要素與城市的資源要素平等交換的問題,也就是建立健全資源要素城鄉平等交換的機制,把農村資源要素全面納入市場化軌道。二要推行“三權分置”改革,為實施農村規模經濟創造條件。有了這個條件,也就為城市優勢主體和先進生產方式及現代化科技手段進入農村打下了基礎。三要改革城市管理體制,特別是打破農民與市民的身份界限,賦予農民在就業、創業、居住、流動等方面與城市人群完全平等的權利。

讓區域協調機制更有效,吳維海認為,一定要強調整體性治理,整體性治理以協作、整合、跨界為特征,關注整體利益,強調政府在進行公共事務治理時不僅要對政府內部各部門的機構與功能進行整合,也要促使政府與政府之間,政府、私營部門和非營利組織之間進行協作,從而形成整體性治理網絡。在區域和城市治理中,區域地方政府調動各類社會組織、企業、區域性協作組織的積極性,引入多元治理機制。焦永利建議,第一,立足于區域戰略和區域協調機制的更深度融合,需要更精確地劃分區域單元,實施更有針對性的政策干預措施,從空間尺度過于寬泛、支持意向比較籠統的政策安排向空間尺度適宜、體現地方實際特點、可操作性強的政策措施轉變;第二,對于四川而言,可以進一步加強面向未來的格局預判,大力推動具有引領示范意義標志性工程,如成都東部新城建設,這一空間板塊有潛力改變成渝乃至川渝經濟地理,通過兩地相向發展、共同承擔國家使命,進而上升為更高層面的國家戰略,帶動西部地區發展。

什么樣的發展才是協調發展,什么樣的機制才更加有效,范恒山建議,要有科學衡量標準。指標體系越具可計量性,越能準確衡量區域協調發展的程度,也越能發現存在的問題,從而找出工作的著力點。孫久文也持相同看法,他認為衡量發展機制的有效性,至少要有這樣幾條標準。第一,這一機制是否縮小并最終消除區域發展差距。現階段促進區域協調發展的一項首要任務,就是要遏制地區間人均生產總值擴大的趨勢,并努力使之保持在一個適度的范圍內,在實現平衡發展的過程中逐步縮小。第二,這一機制是否對實現地區間發展機會的均等有效。包括資源開發、企業進入、基礎設施、城市建設、鄉村振興等方面的機會均等,使各地區的比較優勢都能夠得到合理有效的發揮,有效消除區域間的利益沖突,促進區域間的優勢互補、互利互惠。第三,實現人口、資源與環境的可持續發展;第四,這一機制是否促進了區域間公共服務的適度均衡。包括義務教育、公共衛生、基本醫療、社會保障、勞動就業、扶貧開發、防災減災、公共安全、公共文化等基本公共服務,不應因地區的不同、人群的不同而有明顯差異。

對區域協調發展機制更加有效的衡量上,周其仁建議,有一個辦法簡單易行,那就是看看每年的春節,統計一下火車站、公路、水路和民航,全國的客運流量。數字過大,說明區域協調發展得還不好。其實,每年的春運之所以這么難,不僅僅在于中國人的注重鄉土觀念和現有的交通運輸能力,更重要的原因在于現有的資源配置不合理以及區域發展不平衡不協調等經濟結構深層次的矛盾。


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